Ein Monopol wackelt

Berufsgenossenschaftlicher Unfallschutz vorm Umfallen

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  • 01.04.2007
Ausgabe 4/2007

Gesundheits Wirtschaft

Ausgabe 4/2007

Mittelständler fordern Wettbewerb und Markt in der Unfallversicherung. Dagegen wehrt sich der erst im Juni dieses Jahres neu gegründete Spitzenverband Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung (DGUV) und behauptet, Privatanbieter verteuerten den Unfallschutz. Indes übt die dänische Versicherung Alpha Group Druck aus, indem sie deutschen Unternehmen Angebote für privaten Unfallschutz unterbreitet, obwohl der Markt noch gar nicht liberalisiert ist.

Ein Arbeitsunfall brachte den Stein ins Rollen. Der könnte nun den gesetzlichen Unfallschutz zu Fall bringen. An einem Oktobertag vor sechs Jahren, den der Unternehmer Michael Trapp nicht vergessen wird, rührte einer seiner 20 Mitarbeiter in dem Kunststoffgranulat, das die Sattlerkunststoffwerk GmbH für die Gehäuse von Elektrogeräten einfärbt. Der Arbeiter stieß sich versehentlich an dem Eisenstab, der schon immer zum Umrühren des Granulats verwendet wurde, und verletzte sich am Kopf.

Trapp schickte den Mann, der eigentlich weiterarbeiten wollte, wegen seiner Platzwunde zum Unfallchirurgen mit der sogenannten D-Zulassung. Nur Ärzte mit dieser Zulassung dürfen Arbeitsunfälle behandeln und mit der Berufsgenossenschaft abrechnen. Die Wunde wurde gesäubert und verbunden. Weil der Arzt verhindern wollte, dass Granulat-Staub aus dem Betrieb trotz Verbandes in die Wunde gelangte, schrieb er denArbeiter krank. Zehn Tage musste der Mann, der sich topfit fühlte, zu Hause bleiben. Behandlungskosten: 119 Euro, anstandslos durch die zuständige Berufsgenossenschaft  (BG) Chemie bezahlt.

Berufsgenossenschaften in der Kritik

Chef Trapp ahnte zu diesem Zeitpunkt noch nicht, dass damit der Tatbestand eines schweren Arbeitsunfalls erfüllt war. Denn die Behandlungskosten lagen über der „Bagatellgröße" von 112 Euro, und schließlich war der Arbeiter länger als drei Tage krank. Somit war der Vorfall bei der zuständigen BG Chemie meldepflichtig. Noch im selben Jahr, so sehen es die Statuten der BG vor, erhöhte sie wegen des Unfalls den Versicherungsbeitrag für das Jahr 2001 um 6.000 Euro. Statt 7.000 Euro Jahresbeitrag musste der 20-Mann-Betrieb nun 13.000 Euro zahlen.

Trapp findet das auch heute noch „einfach nur krank". Der Unternehmer, im Gesamtverband der Kunststoffverarbeitenden Industrie engagiert, machte seine Wettbewerber auf diese „staatsdirigistischen Eingriffe ins Unterneh-mertum" aufmerksam. Die Arbeitgeber-Gruppierung „Die Familienunternehmer-ASU" befragte daraufhin 300 Mitgliedsunternehmen, ob sie zufrieden mit ihrer gesetzlichen Unfallversicherung seien. 94 Prozent der Befragten gaben an, sie würden zu einem privaten Versicherer wechseln wollen. In einer Erhebung des Bundesverbandes Mittelständische Wirtschaft (BVMW) unter mehr als 400 Mitgliedsfirmen klassifizierten 87 Prozent der Unternehmen die Leistungen der Berufsgenossenschaften als nicht beitragsgerecht.

Mehrheit will Beseitigung der Monopolstellung
Befragt nach den Alternativen zur bisherigen Regelung der betrieblichen Unfallversicherung, verlangte die große Mehrheit die Beseitigung der Monopolstellung der Berufsgenossenschaften und die Einführung eines Wettbewerbsprinzips.  Neben der Zwangsmitgliedschaft in den Berufsgenossenschaften wurde die willkürliche Einteilung innerhalb dieser sowie die steigende Belastung durch die Beitragssätze beklagt.
Für Unternehmer wie Trapp in seiner kleinen Firma im hessischen Mühlheim am Main ist es „sonnenklar", dass mit einer Privatisierung der gesetzlichen Unfallversicherung auch die Preise sinken würden.

Privatisierungen wie die in der Telekommunikation belegten, wie segensreich es sei, wenn sich der Staat zurückzöge, meint er. Trapp klagte als erstes vor dem Sozial-gericht Frankfurt am Main gegen den Beitragsbescheid 2001 und auf Entlassung aus der Zwangsversicherung. Dabei half ihm der Bonner Rechtsanwalt Dr. Reinhold Mauer von der Anwaltskanzlei „Hümmerich legal". „Als die BG Chemie unsere Kündigung bekam, sind die vor Lachen vom Höckerchen gefallen", erzählt der Jurist. „Das war, wie wenn ein zu lebenslanger Haft Verurteilter einen Brief an den Gefängnischef schreibt, er beantrage die sofortige Entlassung aus dem Knast", sagt Mauer.

Doch das Lachen ist den Berufsgenossenschaften inzwischen vergangen.  Zahlreiche Unternehmer entschlossen sich ebenfalls zu einer Klage vor den Sozialgerichten. „Den meisten", so Anwalt Mauer, „geht es weniger um die Beiträge." Für Unternehmen, die vorwiegend Büroarbeitsplätze mit geringen Unfallrisiken haben, sei der Beitrag ohnehin bescheiden, der an die BG zu entrichten sei. Richtig zur Kasse gebeten würden unfallintensive Industriezweige, Baugewerbe und Landwirtschaft. 

Viele Unternehmen, die Wettbewerb im Unfallversicherungsrecht wünschten, ärgerten sich über die angeblich überhebliche, unfreundliche und wenig kundenorientierte Behandlung durch ihre Genossenschaften. Der Gesamtverband der Kunststoffverarbeitenden Industrie, „Die Familienunternehmer-ASU", der BVMW und der Bund der Steuerzahler unterstützten diese Klagen. Ziel war es, dass ein deutsches Gericht eine Klage an den Europäischen Gerichtshof verweisen sollte, weil die Unternehmer der Meinung waren, die Monopolstellung der Genossenschaften sei nicht mit europäischem Wettbewerbsrecht vereinbar. 

Initiatoren sehen das erste Zwischenziel erreicht
Nach mehr als 100 Einzelklagen sehen die Initiatoren für Wettbewerb auf dem Unfallversicherungsmarkt ein erstes Zwischenziel erreicht. Das Landessozialgericht Chemnitz hat am 24. Juli 2007 die „Frage der Vereinbarkeit des Monopols der Berufsgenossenschaften für das Unfallversicherungsrecht" dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zur Entscheidung vorgelegt. Ob dieser die Klage überhaupt annimmt, ist noch offen. Jedoch sehen die Klage-Initiatoren aus dem Arbeitgeberlager ihre Chancen steigen, seit der Metallbaubetrieb Oschatz aus dem gleichnamigen sächsischen Ort ein Angebot einer privaten Versicherung für den betrieblichen Unfallschutz vorliegen hat. Damit existiert eine reales Gegenangebot zur Monopol-Versicherung.

Die Versicherung heißt Alpha Group, sitzt in Dänemark und hat keine Niederlassung in Deutschland. Sie wurde laut dänischem Handelsregister am 1. Juli 2005 von fünf Personen gegründet  mit einem Eigenkapital von 142 Millionen Dänischen Kronen, das sind umgerechnet 20 Millionen Euro. Wie Alpha-Partner Helge Morten bestätigt, erzielte die Kopenhagener Firma mit insgesamt 15 Mitarbeitern 100 Millionen Euro Umsatz. „Wir können unsere Versicherung aber nicht billiger anbieten als die gesetzliche Unfallversicherung in Deutschland", sagt er dieser Zeitschrift. Zahlreiche Firmen in Deutschland fühlten sich „von den Monopolisten unfair behandelt".

Es gebe Firmen, die nach den teuren Beitragssätzen der chemischen Industrie abgerechnet würden, obwohl sie zu anderen Branchen zählten. Das Geschäft mit den Unfallversicherungen, das sich international „Working Compensation Business" nennt, betreiben die Dänen für kleinere Mittelständler in Norwegen. Wer unfallfrei arbeitet, bekommt am Ende des JahresGeld zurück. Angebote gibt die Alpha Group gerne an deutsche Unternehmen ab, die ein risikoarmes Geschäft betreiben oder ein ausgeklügeltes Risikomanagement haben.

Das nennt Gregor Doepke „Rosinenpicken". Er ist der Leiter Unternehmenskommunikation der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) mit Sitz in Berlin. Seit dem 1. Juni 2007 werden die gewerblichen Berufsgenossenschaften und die Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand von diesem Spitzenverband vertreten. Es fusionierten der Bundesverband der Unfallkassen (BUK) und der Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften (HVBG).

Ihre Mitglieder versichern mehr als 70 Millionen Menschen in Deutschland gegen Arbeits-, Wege- und Schulunfälle, Unfälle von Kindergartenkindern sowie Berufskrankheiten, berichtet Doepke. Geringe Risiken zu suchen und sie zu versichern, sei der Traum jeder Versicherung. Die Mitglieder der DGUV müssten aber Risiken übernehmen, die heute noch gar nicht absehbar seien. Doepke denkt beispielsweise an mehrere 1.000 potenzielle Lungen- und Krebskranke, die noch in den achtziger Jahren mit Asbest am Bau in Berührung kamen und von denen Arbeitsmediziner annehmen, sie werden im nächsten Jahrzehnt  erkranken.

Etwa 80 Prozent der Beiträge gäben die Genossenschaften auch in Form von Leistungen wieder aus. Zehn Prozent der Einnahmen würden in Prävention und Beratung investiert. Für die Verwaltung schlagen bei den BG zehn Prozent der Einnahmen zu Buche.

„Diese zehn Prozent wären der Spielraum, den private Versicherungsunternehmen hätten – für Marketing, Verwaltung, Versicherungssteuer und nicht zuletzt Gewinne", argumentiert der Behördensprecher. Doepke: „Zu wenig, damit es für einen privaten Anbieter attraktiv wird." In Belgien, wo der Markt für betriebliche Unfallversicherungen liberalisiert wurde, seien die Kosten für Staat, Arbeitnehmer wie Arbeitgeber gleichermaßen gestiegen. Private Versicherungsunternehmen hätten sich Rosinen gepickt, teure Lasten habe der Staat zu schultern gehabt.

Die laufenden Zusammenschlüsse unter den Genossenschaften belegen nach Ansicht Doepkes den Reformwillen der Selbstverwaltungen der gesetzlichen Unfallversicherung. „Wir sind schon effizienter geworden und steigern uns darin noch weiter", sagt Doepke. „Innerhalb der Behörden erarbeiten wir Benchmarks, an denen sie ihre Wirtschaftlichkeit messen müssten. Wir wissen genau, dass eine Privatisierung teurer für alle würde."

Bestandsschutz für BG-System?
Das bestreiten die Arbeitgeberverbände mit denen Unternehmer Trapp zusammenarbeitet. Sie fordern auch nicht die Abschaffung der BG, sondern nur mehr Wettbewerb. Um den zu testen, könnte das Monopol zunächst auf einigen Gebieten gelockert werden, auf denen private Absicherung leicht zu leisten sei, wie etwa die private Absicherung des Wegeunfallrisikos über alle Branchen, meint Trapp. 

Daneben könnten zunächst einzelne Branchen vollständig aus der Zwangsversicherung in die Versicherungspflicht entlassen werden. Insgesamt sollte laut Trapp sämtlichen Unternehmern zunächst ermöglicht werden, sich nach Wahl branchenunabhängig bei einer Berufsgenossenschaft oder bei einer privaten Versicherung gegen das Risiko „Arbeitsunfall" zu versichern, wie es eine Vielzahl europäischer Länder – bei gleichzeitig sinkenden Unfallzahlen – vormachten.

In Berlin sieht man bei der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung der Klage vor dem EuGH „mit großer Gelassenheit entgegen", wie es Sprecher Doepke formuliert. Erst im März habe das Bundessozialgericht dem bestehenden System mit einem Urteil Bestandsschutz gewährt. Mehr Hoffnung noch schöpft der Behördenmann aus einem Grundsatzurteil der Luxemburger EuGH-Richter aus dem Jahr 2002. Die hatten das in vielen Bereichen ähnlicheBG-System Italiens für rechtens erklärt.

Die Berufsgenossenschaften

Die Berufsgenossenschaften sind ein Relikt aus dem 17. Jahrhundert. Kaiser Wilhelm der Erste mahnte am 17. November 1881 mit der an den Deutschen Reichstag gerichteten und von Bismarck redigierten Kaiserlichen Botschaft die Einführung einer Sozialversicherung an, „insbesondere eine Versicherung der Arbeiter gegen Betriebsunfälle". Die Berufsgenossenschaften haben heute die Aufgabe, Arbeits- und Wegeunfälle, Berufskrankheiten und Gesundheitsgefahren durch Beratung am Arbeitsplatz zu verhindern.

Sie erlassen Unfallverhütungsvorschriften, die so genannten Berufsgenossenschaftlichen Vorschriften, und überwachen deren Einhaltung und Umsetzung. Die von den Aufsichtspersonen der BG angeordneten „Maßnahmen" – beispielsweise die Stilllegung einer ge-fährlichen Maschine – dürfen sie mit Zwangsmitteln durchsetzen.

Ereignet sich ein Arbeitsunfall oder erkrankt ein Versicherter an einer Berufskrankheit, so muss die BG den „Gesundheitsschaden beseitigen oder zumindest bessern, seine Verschlimmerung verhüten und seine Folgen mildern". Die Genossenschaften arbeiten eng mit niedergelassenen Ärzten und Krankenhäusern zusammen. Häufig werden die Verletzten und Erkrankten in eigenen Rehabilitationseinrichtungen behandelt. Während einer längeren Arbeitsunfähigkeit können die Genossenschaften Verletztengeld oder Rente zahlen.

Die Wiedervereinigung im Jahr 1990 brachte auch für Berufsgenossenschaften Veränderungen mit sich: Die seit dem Zweiten Weltkrieg nur in Westdeutschland tätigen Genossenschaften dehnten ihre Zuständigkeit auf die ehemalige DDR aus. Die miserablen Arbeitsbedingungen im Sozialismus, die zum Beispiel Kumpel im Uranbergbau an Krebs erkranken ließen, führten unmittelbar zu steigenden Beiträgen. Spätestens seit Mitte der neunziger Jahre stehen die Berufsgenossenschaften in der Kritik. Ihnen wird vorgeworfen, auf Kosten der Unternehmen ein bürokratisches, teilweise ineffizientes und nicht mehr finanzierbares Unfallversicherungssystem erschaffen zu haben.

Genossen fusionieren: Privater Wettbewerb angeblich teuer

Derzeit gibt es noch fünfundzwanzig gewerbliche Berufsgenossenschaften. Von der Politik und einigen Arbeitgeberverbänden wird eine weitere Reduzierung ihrer Zahl angestrebt. Im Sommer 2006 war von der Bundesregierung die Absicht geäußert worden, die Berufsgenossenschaften durch Zwangsvereinigungen mittelfristig auf sechs zu verringern.Mehrere Berufsgenossenschaften haben inzwischen freiwillige Fusionen beschlossen.Am 30. März 2007 schlossen sich die Norddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft und die Berufsgenossenschaft Metall Süd zur Berufsgenossenschaft Metall Nord Süd zusammen.

Die Großhandels- und Lagerei-Berufsgenossenschaft und die Einzelhandels-Berufsgenossenschaft werden am 1. Januar 2008 zur Berufsgenossenschaft für Handel und Logistik fusionieren. Die Berufsgenossenschaf-ten der Feinmechanik und Elektrotechnik und der Textil- und Bekleidungsindustrie (TBBG) haben am 20. Juni 2007 in Leipzig beschlossen, sich am 1. Januar 2008 zur Berufsgenossenschaft Elektro-Textil Feinmechanik zusammenzuschließen. Schließlich werden 2011 die Berufsgenossenschaft Druck und Papierverarbeitung und die Holz-Berufsgenossenschaft fusionieren. Die VBG (Verwaltungs-Berufsgenossenschaft) und die BG der keramischen und Glas-Industrie (BGGK) schließen sich am 1. Januar 2009 zu einer neuen Berufsgenossenschaft zusammen.

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