Krankenkassen können seit 2010 ein Insolvenzverfahren durchlaufen – theoretisch. Denn der Gesetzgeber hat die Regelung so gestaltet, dass einer Schließung selbst dann Vorrang gegeben wird, wenn die Insolvenz vorzuziehen wäre.
Mit der Einführung der Insolvenzfähigkeit von Krankenkassen (§171b SGB V) implementierte die Politik 2010 erhebliche wirtschaftsrechtliche Elemente im sozialrechtlichen System der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV). Demnach findet die Insolvenzordnung (InsO) nun für alle gesetzlichen Krankenkassen Anwendung. Seither haben alle Kassen gemäß §171e SGB V ausreichendes Deckungskapital für ihre Versorgungsverpflichtungen zu bilden. Zuvor betraf dies nur die bundesunmittelbaren Kassen, für welche die InsO bereits galt. Diese finanzielle Ungleichbehandlung von bundes- und landesunmittelbaren Krankenkassen führte zu unterschiedlichen wettbewerblichen Ausgangssituationen. Durch die Einführung der Insolvenzfähigkeit und damit der Umlage- und Beitragspflicht aller Krankenkassen hat der Gesetzgeber diese Ungleichbehandlung beseitigt.
Soll-Vorschrift ist die Schließung
Allein seit Einführung des Gesundheitsfonds 2009 hat sich die Zahl der Krankenkassen von damals 202 auf aktuell 118 reduziert (Stand 1.1.2016). Bis auf zwei Schließungen (City BKK und BKK für Heilberufe) geschah dies ausschließlich durch Fusionen. Diese fanden überwiegend zwischen Betriebskrankenkassen statt. Die Möglichkeit, ein Insolvenzverfahren zu durchlaufen, blieb bisher für in die Krise geratene Krankenkassen ungenutzt. Tatsächlich existiert diese Variante nur in der Theorie. Schuld ist der Gesetzgeber: Denn liegen zugleich die Voraussetzungen zur Eröffnung eines Insolvenzverfahrens und einer Schließung wegen auf Dauer nicht mehr gesicherter Leistungsfähigkeit vor, soll gemäß § 171b Abs. 3 S. 2 SGB V der Schließung durch die Aufsichtsbehörde Vorrang gegeben werden. Der Schließungsvorrang ist folglich eine Soll-Vorschrift, sobald Schließungs- sowie Insolvenzgründe parallel vorliegen. Insolvenzantrag soll demnach nur im Einzelfall gestellt werden, wenn sachliche Gründe dafür sprechen. Aus der Gesetzesbegründung geht jedoch nicht hervor, nach welchen Ermessenskriterien die Aufsichtsbehörde entscheiden soll. Somit ist fraglich, inwiefern es aufgrund der Soll-Vorschrift des Schließungsvorrangs nach SGBV überhaupt zu einem Insolvenzverfahren kommen könnte.
Generell soll die Schließung einer Krankenkasse nach dem Willen des Gesetzgebers verhindert werden, insbesondere zur Abwehr der Haftungsrisiken der Beteiligten. Hierfür stehenden Krankenkassen Maßnahmen wie beispielsweise finanzielle Hilfen innerhalb des Kassensystems oder die Möglichkeit einer Fusion zur Verfügung. Kann die Krise dennoch nicht abgewendet werden, muss die Kasse nach den Vorschriften des SGBV schließen oder Insolvenzantrag stellen. Die Schließung nach SGBV und die Anwendung der InsO ziehen unterschiedliche Wirkungen nach sich.
Zunächst sei erwähnt, dass beiden Verfahren gemein ist, dass sowohl aufgrund der Schließung nach SGBV als auch durch die Einleitung eines Insolvenzverfahrens die betroffene Krankenkasse geschlossen ist. Sie wird damit zur Abwicklungskörperschaft. Mit dem Tag der Schließung enden in beiden Fällen die Mitgliederverhältnisse. Ob die Schließung nach den Vorschriften des SGBV oder durch die Anwendung der Insolvenzordnung erfolgen soll, hängt jedoch von der Perspektive der Akteure ab. Hierfür bedarf es einer genaueren Betrachtung.
Das Insolvenzrecht bietet grundsätzlich die Möglichkeit, ein Unternehmen zu sanieren oder zu liquidieren (vgl. § 1 InsO). Das Durchlaufen eines Insolvenzverfahrens mit Sanierungsabsichten, welches der Unternehmensfortführung dient, ist jedoch bei einer gesetzlichen Krankenkasse letztlich nicht möglich. Zum einen existiert das Verbot der Risikoselektion und der Grundsatz der freien Kassenwahl. Insolvenzrechtliche Sanierungsmaßnahmen wie zum Beispiel das Auflösen „ungünstiger" Vertragsverhältnisse (Mitglieder) sind folglich nicht zulässig. Zum anderen ist die Kasse gemäß § 171b Abs. 5 SGB V mit dem Tag der Insolvenzeröffnung geschlossen, wodurch folglich der Betrieb eingestellt wird. Somit ist eine sinnvolle Anwendung der verschiedenen Sanierungsvarianten des Insolvenzrechts perse unmöglich, da keine Aussicht auf Unternehmensfortführung bestehen kann. Es bleibt folglich bei der Liquidation der Krankenkasse, welche im Folgenden dargestellt wird.
Insolvenz wäre für Mitarbeiter vorteilhafter
Da im Gegensatz zu den Vorschriften des SGBV bei der insolvenzrechtlichen Schließung einer Kasse allen Beschäftigten eine Weiterbeschäftigung einzuräumen ist, ist das Insolvenzverfahren für die Mitarbeiter vorteilhafter. Dies gilt auch für die Krankenkassen innerhalb der von der Haftung betroffenen Kassenart, da die Belastungsgrenzen für Ansprüche der Versicherten und Leistungserbringer und für Altersversorgungszusagen aufgeteilt werden und damit niedriger sind als bei einer Schließung nach SGBV. Bezüglich der Gläubigerbefriedigung gibt es einen, wenn auch lediglich geringen, Anteil, der in einem Kassen-Insolvenzverfahren nur quotal befriedigt wird. Aus Sicht des Systems stellt dies eine Entlastung, aus Gläubigersicht eine Belastung dar. Ferner tritt nur im Insolvenzfall der Pensionssicherungsverein (PSV) für bestimmte Altersvorsorgeverpflichtungen ein, da die Inanspruchnahme des PSV ein Insolvenzereignis voraussetzt.
Bei einer sozialrechtlichen Schließung muss nur bestimmten Mitarbeitern eine Weiterbeschäftigung an geboten werden. Ordentlich kündbare Beschäftigte von Betriebs- und Ersatzkassen sind hiervon ausgeschlossen. Für die Beschäftigten ist die Schließung gemäß SGBV folglich nicht die vorzugswürdigere Variante. Aus „Gesamt-Kassen-Sicht" (alle Kassenarten) erscheint jedoch die sozialrechtliche Schließung vorteilhafter, da hier die haftungsrechtliche Inanspruchnahme aufgrund höherer Belastungsgrenzen quasi später erfolgt. Auch aus Gläubigersicht ist diese Art der Schließung zu bevorzugen, da sie eine 100-prozentige Befriedigung aller Gläubiger vorsieht. Die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Pensionssicherungsvereins ist bei Anwendung des Sozialrechts in Ermangelung eines Insolvenzereignisses jedoch ausgeschlossen.
Der § 171b SGB V ist bei Liquidation einer gesetzlichen Krankenkasse demnach nicht nur anwendbar, sondern unter Umständen sogar die vorzugswürdigere Variante. Entscheidend ist die Perspektive des potenziellen Anspruchsinhabers beziehungsweise des Haftenden. Der generelle Schließungsvorrang des Gesetzgebers ist folglich nicht nachvollziehbar.
Die Anwendung des § 171b SGB V hatte bisher in der Praxis nur eine untergeordnete Bedeutung. Es stellt sich unweigerlich die Frage, ob die Einführung der Insolvenzfähigkeit aller Krankenkassen eher der Angleichung der Rahmenbedingen bezüglich der Versorgungszusagen diente und weniger der Schaffung einer echten Abwicklungsalternative, zum Beispiel mit Unternehmensfortführungsgedanken unter Beibehaltung des Rechtsträgers.
